L’an dernier, un veto belge a torpillé l’ambition de l’Union européenne d’utiliser au profit de l’Ukraine le pactole russe de 210 milliards d’euros hébergé par la Belgique. La question revient à l’ordre du jour européen avec un projet visant à transférer les fonds hors de la responsabilité des autorités belges, afin de faciliter leur mobilisation pour faire pression sur Moscou.
Le chef de la diplomatie belge Maxime Prévot, en visite à Kiev le 18 août, n’a exprimé aucune "opposition de principe" à l’utilisation de l’argent au bénéfice de l’Ukraine mais a répété que son pays excluait de s’attirer seul les foudres russes, qu’elles soient financières, judiciaires ou sécuritaires. "La Belgique s’attend à ce que le débat revienne sur la table, mais les risques ne se sont pas miraculeusement évaporés", a-t-il prévenu. Sans garanties solides, le royaume "conservera sa position prudentielle".
Pour sortir de l’impasse, trois experts indépendants proposent de mutualiser les risques en transférant les avoirs de la Banque centrale russe gelés par les Vingt-Sept - et dont la quasi-totalité est logée chez la société bruxelloise de services financiers Euroclear - vers une nouvelle structure créée à cette fin et qui relèverait de l’Union européenne dans son ensemble. Un duo franco-allemand de responsables politiques vient d’apporter son soutien public à l’idée : Annegret Kramp-Karrenbauer, figure de la CDU allemande et présidente de l’influente Fondation Konrad-Adenauer, et Nathalie Loiseau, eurodéputée Renew qui préside la sous-commission Sécurité et Défense du Parlement européen.
"C’est une question de volonté politique, confie Nathalie Loiseau. Quand on parle aux experts juridiques, tous nous disent qu’on peut aller de l’avant. La question qui a été mal tranchée l’an dernier porte sur le niveau de solidarité dû à la Belgique, qui exigeait de ses partenaires européens des garanties infinies. La bonne réponse, c’est de lui dire : ce n’est plus vous qui serez responsable, mais l’UE". Le Premier ministre belge, Bart De Wever, a d’ailleurs reconnu lui-même que le jour où les avoirs seraient transférés hors du gardiennage d’Euroclear serait pour lui "un jour de grand bonheur".
La guerre en Iran joue en faveur de la Russie
L’Union, qui assure l’essentiel du soutien financier à l’Ukraine depuis que les Etats-Unis ont cessé leur aide à la suite de l’arrivée de Donald Trump au pouvoir en 2025, a contourné le veto belge l’an dernier en décidant d’emprunter elle-même 90 milliards d’euros sur les marchés financiers pour les prêter à l’Ukraine, pour moitié en 2026 et moitié en 2027. Mais un tel emprunt, dont le coût repose sur les 24 Etats membres qui en ont accepté le principe, a peu de chances de pouvoir être répété.
"On savait que la question de l’utilisation des avoirs russes se reposerait tôt ou tard", souligne Nathalie Loiseau. "Sans l'argent de l’Europe, le talent, l’innovation et l’agilité des Ukrainiens vont trouver leurs limites", prévient-elle. D’autant que, en dépit de l’aide européenne, les caisses de Kiev risquent d’être vides avant la mi-2027. En outre, la guerre déclenchée par le président américain Donald Trump contre l’Iran a joué en faveur de la Russie. Elle a offert une manne au Kremlin en poussant les prix du pétrole à la hausse et elle a vidé les stocks mondiaux de missiles antimissiles, ce qui rend l’Ukraine démunie face aux frappes balistiques de l'agresseur. Pour appuyer la position de négociation de Kiev face à Moscou, la meilleure arme dont dispose l’UE aujourd’hui serait de mobiliser les avoirs russes. Ce qui aurait l’avantage, de surcroît, d’être indolore pour le contribuable européen.
L’Union peut agir plus librement depuis la défaite électorale en avril du principal avocat de Moscou en son sein, le Hongrois Viktor Orban, et avant la possible installation l’an prochain d’un gouvernement pro russe à Paris. L’UE elle-même ne courrait guère de risque juridique puisque les avoirs resteraient officiellement sous propriété russe. "Il ne s’agit en aucun cas d'une confiscation", explique Nathalie Loiseau. Seul leur gardiennage changerait, passant de la Belgique à l’UE. Et l’utilisation au profit de l’Ukraine pourrait alors être décidée si nécessaire, en s’appuyant sur la résolution de l’Assemblée générale de l'ONU du 14 novembre 2022 stipulant que la Russie devra verser des réparations de guerre à l’Ukraine à la suite de son agression.
"Une formidable fenêtre d'opportunité"
Le plan mis au point par le trio d’experts - Hugo Dixon, éditorialiste de l’agence Reuters, Daleep Singh, ancien conseiller adjoint à la sécurité internationale de Joe Biden et Lee Buchheit, juriste international spécialiste des sanctions - prévoit que l’UE pourra s’appuyer sur un vote à la majorité qualifiée plutôt que sur l’unanimité pour transférer les fonds dans une structure gérée par la Commission, conformément à l’article 122 du traité de l’UE consacré aux mesures d’urgence et déjà employé pour geler ces mêmes actifs russes en 2022.
"Maintenant qu’Orban est parti, il y a une formidable fenêtre d’opportunité, explique Hugo Dixon. Si Emmanuel Macron veut sécuriser son héritage sur l’Ukraine, il pourrait être sage pour lui d’agir pendant qu’il est encore président, plutôt que de risquer de laisser le dossier à un successeur qui serait moins favorable à l’Ukraine".
Pour l’instant, Vladimir Poutine semble toujours persuadé que le soutien international à l’Ukraine finira par s’éroder et qu’il pourra, au bout du compte, gagner la guerre. Le simple fait de transférer les avoirs russes sur un nouveau compte témoignerait au contraire de la détermination de l’Europe et lui donnerait les moyens de continuer à soutenir Kiev de façon crédible. Le message envoyé sur la scène internationale serait puissant, non seulement à destination du Kremlin, mais aussi de la Maison-Blanche, qui devrait bien admettre que l’Europe n’est pas une quantité aussi négligeable que Donald Trump semble le penser.
