La dette, une histoire passée au crible : le courage de Giscard, la fausse bonne gestion de Barre…

Ce n'est pas un livre que l'on dévore d'une traite. On le picore, on y revient pour se remémorer une période, trouver des analogies avec notre présent. Ou comprendre tout simplement comment nous avons pu en arriver là. Julien Dubertret, ancien expert au FMI et directeur chez Global Sovereign Advisory, et Nicolas Ragache, économiste à l'Afep, l'association des grandes entreprises françaises, sont tous les deux des praticiens de la politique budgétaire pour avoir l'un et l'autre longtemps travaillé à Bercy.

Ils ont mis douze ans pour écrire cette bible, La longue dérive de la dette française, parue récemment aux PUF. Près de 700 pages qui décortiquent les finances publiques depuis 1958. Au fil des chapitres, les auteurs balaient nombre d'idées reçues, que ce soit la prétendue bonne gestion de Raymond Barre ou l'ampleur du tournant de la rigueur de 1983. Une plongée éclairante qui permet d'allonger la focale par rapport aux débats budgétaires et fiscaux qui ne manqueront pas de rejaillir à l'automne prochain et lors de la campagne présidentielle.

Vous débutez cette grande fresque en 1958, au début de la Ve République. Pourquoi ce choix alors que la France a, bien avant cette date, une histoire déjà complexe et ambiguë avec la dette…

Nicolas Ragache : Nous avons voulu commencer ce travail en 1958, parce que c'est à ce moment-là que se stabilisent pour assez longtemps les principaux mécanismes de régulation budgétaire. Et c'est à cette date également qu'il y a une inflexion majeure dans la politique des finances publiques du pays. Lorsque le général de Gaulle revient au pouvoir dans des circonstances assez difficiles, y compris du point de vue des finances publiques, il fait du rétablissement de la stabilité économique l'un des axes de sa politique. Le plan Rueff et ses suites, qui sont extrêmement volontaristes, installent l'idée d'un ancrage budgétaire, d'un équilibre des comptes dans la durée. Cet ancrage durera jusqu'en 1980, en dépit des aléas économiques et notamment des deux chocs pétroliers.

Justement, la période des Trente glorieuses apparaît aujourd'hui comme une époque bénie pour les finances publiques. Ce que vous montrez, c'est que durant toutes ces années, l'équilibre budgétaire n'a jamais été spontané.

Julien Dubertret : En 1958, la France traverse une grave crise budgétaire avec un déficit de 1,5 % du PIB, un niveau qui paraît peu inquiétant à nos yeux d'aujourd'hui, mais très difficile à financer dans le contexte de l’époque. Le plan Rueff parvient à rétablir la situation mais dans les années et décennies qui suivent, les gouvernements successifs devront à de nombreuses reprises, face à des réticences de plus en plus fortes, réaffirmer que l'équilibre est important pour des raisons non seulement budgétaires mais aussi économiques et monétaires, alors même que ces années n'ont pas été exemptes de chocs : en 1968, 1974, 1979… Ce cap constant, a offert une stabilité budgétaire, qui a contribué à la croissance durant les Trente glorieuses. Des décennies plus tard, c'est le même raisonnement qui sera à la base du Pacte de stabilité et de croissance européen. C'est parce qu'on a un cap, un équilibre budgétaire, qu'on est à même de soutenir la croissance.

Faisons une halte en septembre 1969 lorsque le Premier ministre Jacques Chaban-Delmas prend des accents très libéraux dans son discours de politique générale avec son concept de "nouvelle société". Cette période correspond pourtant à la construction d'un modèle social dont le coût budgétaire va progressivement exploser…

N.R : Le cap budgétaire ne change pas à l'époque. Chaban-Delmas est très favorable aux entreprises et à l'économie de marché, avec une critique ouverte, lucide, et non dénuée d'une pointe de démagogie, du poids excessif de l'Etat, qualifié de "tentaculaire et même inefficace". Mais en même temps, face à l'enrichissement sans précédent de l'économie, il fait face à une pression sociale pour améliorer les conditions de vie. C’est en partie ce qu’exprime le discours sur la "nouvelle société". L'assurance chômage et l'assurance maladie vont être étendues et renforcées, les retraites sont revalorisées par étapes. Or l'Etat va répondre au financement de ces dépenses nouvelles en augmentant les cotisations sociales – donc en pesant sur le coût du travail – et non en relevant les impôts.

J.D : L'effet de cette dérive est d’abord lent, avec une hausse très progressive des charges sociales de 1969 à 1973. Le mouvement est lancé, mais c’est à partir de la nomination de Raymond Barre à Matignon que cette évolution va vraiment s’accélérer.

Dans l'imaginaire des Français, Raymond Barre est l'incarnation du bon gestionnaire. Serait-ce là aussi une idée reçue ?

N.R : Effectivement, Raymond Barre a été moins économe qu'on ne l'imagine. L'année 1977, celle de son premier budget, augurait d'une ligne pourtant très ferme avec un freinage historique de la dépense publique. Mais sur les années suivantes, cette dernière va systématiquement progresser davantage que la richesse nationale. En 1980, les dépenses publiques sont de 6,7 points de PIB supérieures à leur niveau de 1974. Cette dérive tient beaucoup à la sphère sociale, les dépenses de santé et de retraite expliquant quasiment entièrement cette évolution. Cela correspond aussi à une demande sociale et politique. Si Raymond Barre parvient à retrouver un équilibre budgétaire, c'est parce que la hausse des prélèvements obligatoires – et notamment des cotisations sociales - va permettre à la fois de combler le déficit et de financer les dépenses nouvelles.

J.D : Raymond Barre pouvait difficilement faire autrement : à l’époque, financer les prestations sociales par des cotisations sociales apparaissait comme une évidence et même une nécessité. C’est d’ailleurs ce qui explique que, des années plus tard, lorsque la CSG – un impôt - fut instituée, Pierre Bérégovoy, ministre des Finances mais aussi ancien syndicaliste, en fut l'un des principaux opposants. Le résultat, c'est que la France se retrouve face à un choc négatif de compétitivité très important. Tous les Etats développés européens ont connu durant ces années un accroissement de leur sphère publique sociale. Seule la France a "chargé" le travail dans des proportions aussi importantes. La prise de conscience de l'impact sur la compétitivité n'est pas immédiate et la hausse du coût du travail va se poursuivre jusqu'en 1984. Mais c'est durant les années Barre que la singularité française d'un système de prélèvements pesant fortement sur le travail trouve son origine.

Autre date majeure quand on étudie les soubresauts de la politique budgétaire française : 1983, l'année de la rigueur socialiste amorcée par Jacques Delors, le ministre de l'Economie. Pourquoi dites-vous que c'est une rigueur de façade ?

N.R : Il n'a jamais été question de revenir à l'équilibre après le creusement spectaculaire des déficits provoqué par la relance de 1981. En lisant les déclarations de l’époque et les choix faits, il s'agissait en réalité de stabiliser le déficit au niveau très dégradé atteint au début de 1983. L'objectif politique affiché est alors de ne pas dépasser 3 %. C'est à ce moment-là que l'ancrage d'un budget à l’équilibre a été abandonné.

J.D : En fait, c'est budgétairement peu rigoureux, mais assez habile politiquement. Le discours de l'époque n'est pas "Soyons raisonnables, revenons à l'équilibre", mais "Soyons raisonnables, restons au niveau élevé de déficit budgétaire que nous avons atteint." En 1983, on perd quasi définitivement le référentiel sur lequel on avait vécu depuis 1958…

Que pensez-vous du virage vers la politique de l'offre en engagée en 2013 par François Hollande avec le CICE et poursuivie par la suite par Emmanuel Macron ?

N.R : Nous en revenons toujours à la question de la compétitivité. Depuis 2013, et même dans les années qui précèdent, les gouvernements successifs ont mis en place les éléments d'une politique de l'offre. Sauf que le CICE, instauré en 2013, apparaît simultanément dans un contexte de très forte hausse de la fiscalité. Par la suite, s'y ajouteront les ordonnances Macron qui libéralisent le marché du travail, la baisse de l'ISF, la création de la flat tax sur les revenus du capital ou encore la baisse des impôts de production. Pour autant, du point de vue global des finances publiques, nous en sommes toujours à une dépense qui représente plus de 57 % du PIB et des prélèvements obligatoires à près de 44 %, parmi les plus élevés de l’OCDE. Avec le recul, les réformes prises ont été utiles mais partielles. Compte tenu de l’accumulation historique, il n’y a pas eu une restauration pleine de la compétitivité.

J.D : Ce que nous montrons, hormis une période qui s'étale de 1958 à 1975, c'est que les gouvernements successifs n'ont cessé d'alourdir le poids qui pèse sur le secteur productif. Et donc, d'abîmer les conditions de compétitivité. On le lit dans les chiffres de la balance commerciale, depuis longtemps et encore aujourd'hui. Il y a toujours une grande difficulté à faire naître une forme de consensus sur l'ampleur des remèdes à apporter et des réformes à lancer pour remédier à l’accumulation au fil du temps de ces mesures défavorables à la compétitivité.

Ce qui est très frappant, sur le long terme, c'est que la France a fait des erreurs, mais tous nos voisins ont en fait aussi. Sauf qu'en France, on prend beaucoup plus de temps à les corriger. Les mesures défavorables à la création de richesse se sont stratifiées dans la conscience politique, et il est devenu très difficile de les remettre en cause ou même d’en discuter.

A l'issue de cette fresque, qui a été selon vous le meilleur ministre des Finances ?

N.R et J.D : Valéry Giscard d'Estaing a été un très grand ministre des Finances, qui – il faut le rappeler - pouvait s’appuyer à cette époque sur une volonté très ferme, portée au plus haut niveau de l'Etat, de tenir les comptes.

Et le pire ?

N.R et J.D : Les décisions budgétaires majeures sont toujours prises en triumvirat. A Bercy, mais également à Matignon et à l'Elysée… Ceux dont le bilan est moins élogieux que celui de Giscard d’Estaing n’avaient généralement pas le même appui institutionnel.