"Ignorer nos faiblesses, c’est faire le jeu de Moscou" : l’Ukraine vue par un ex-conseiller de Volodymyr Zelensky

Pendant cinq ans, Alexander Rodnyansky a conseillé Volodymyr Zelensky sur les questions économiques. Aujourd’hui professeur à l’université de Cambridge, ce spécialiste n’en a cependant pas fini d’ausculter les menaces qui guettent l’Ukraine. Y compris les plus sous-estimées… A L’Express, il explique pourquoi le principal danger pour Kiev ne se situe plus seulement sur le champ de bataille, mais aussi sur les fronts politique et économique. Problèmes de gouvernance, tensions sur le contrat social, finances : notre interlocuteur radiographie les différentes faiblesses dont pâtit le pays, qui en font, selon lui, "l’un des outils les moins coûteux et les plus efficaces du Kremlin". Au point de risquer de devenir un "fardeau stratégique chronique et une menace pour l’Europe". Entretien.

L’Express : Selon vous, le principal danger pour l'Ukraine ne réside plus uniquement sur le champ de bataille, mais aussi sur les fronts politique et économique. Pourquoi ?

Alexander Rodnyansky : Les objectifs de la Russie vont au-delà d'un simple gain territorial. Vladimir Poutine cherche également à ce que l'Ukraine sorte de cette guerre trop affaiblie, divisée et dysfonctionnelle pour pouvoir fonctionner comme un Etat européen moderne. En d’autres termes, il souhaite un Etat que le Kremlin n’aurait pas de mal à absorber. Dans une guerre d'usure, la force de frappe n'est pas le seul facteur important. Les finances, la cohésion politique et la capacité de l'Etat sont tout aussi importantes. L'Ukraine fait encore preuve de résilience, mais elle subit une pression croissante sur tous ces fronts. Le véritable danger est que la faiblesse institutionnelle de Kiev amplifie la pression militaire qu’elle subit déjà.

Concrètement, comment l'Ukraine s'en sort-elle aujourd'hui sur ces trois fronts ?

Même si le pays tient bon, sa marge d’erreur est plus faible que ne le supposent de nombreux observateurs extérieurs. Sur le plan financier, d'abord, l'Ukraine survit, mais uniquement grâce à un soutien extérieur massif. Il est donc vital de renforcer sa crédibilité auprès des bailleurs de fonds. Sur le plan politique, la cohésion sociale est toujours présente, mais les guerres de longue durée engendrent inévitablement de la lassitude, du ressentiment et des tensions sur le contrat social. Sur le plan institutionnel, l’Ukraine dispose d’atouts - une société civile solide, des organismes de lutte contre la corruption et un journalisme d’investigation -, mais la qualité de la gouvernance reste inégale et trop dépendante d’un petit groupe de décideurs.

Si elle restait faible sur le plan institutionnel, l’Ukraine pourrait devenir un fardeau stratégique chronique et une menace pour l’Europe. Ce serait un grand pays armé, traumatisé et dépendant financièrement, situé à la frontière de l’Union européenne. Le véritable intérêt de l’Europe ne réside donc pas seulement dans la survie de l’Ukraine, mais dans sa stabilité, sa gouvernabilité et le développement de ses institutions.

Chaque scandale de corruption, chaque cas d’impunité et chaque défaillance de la gouvernance alimentent le narratif russe selon lequel l’Ukraine ne serait pas digne du soutien occidental ni de l’intégration européenne

Pour l’heure, l’Europe privilégie la poursuite du soutien militaire à la qualité de la gouvernance en Ukraine. S’agit-il d’une erreur stratégique ? Faudrait-il imposer des conditions plus strictes à l’aide militaire afin de faciliter les réformes institutionnelles nécessaires ?

L’Europe a raison de donner la priorité au soutien militaire, car sans lui, tout le reste perd de son importance. Quant à l’aide militaire, la solution ne réside pas dans une conditionnalité punitive qui déstabiliserait le pays. Elle réside plutôt dans une conditionnalité intelligente axée sur les marchés publics, les nominations clés, la réforme judiciaire, les capacités de l’Etat et la compétence des dirigeants. Considérer l’aide militaire et la réforme de la gouvernance comme des objectifs opposés ou substituables me semble être une erreur. En réalité, ils se renforcent mutuellement. Une Ukraine mieux gouvernée serait un allié plus fort en temps de guerre. L'Europe ne doit pas confondre loyauté envers l'Ukraine et silence sur ses faiblesses.

Comment l’Ukraine peut-elle renforcer ses institutions ?

L’Ukraine doit considérer la capacité de l’Etat comme faisant partie intégrante de sa défense nationale. Cela nécessite de privilégier la compétence plutôt que la loyauté, d’assurer une plus grande transparence des marchés publics, d’améliorer la gestion économique et d’offrir une protection plus solide aux institutions de lutte contre la corruption et de contrôle. Il faut également valoriser davantage l’expertise parmi les postes stratégiques du pouvoir. La guerre n’est pas une excuse pour reporter la discipline institutionnelle : c’est justement en temps de guerre que la discipline est la plus importante. L’Ukraine doit apprendre à gouverner dans une optique de pérennité, et pas seulement de survie.

Parfois critiqué pour une trop grande centralisation du pouvoir, Volodymyr Zelensky est-il en mesure de relever tous ces défis ?

En février 2022, au moment de l’invasion russe, sa communication et sa clarté morale ont été essentielles pour obtenir le soutien international à un moment où le pays était en danger d’existence.

Cependant, le leadership doit évoluer en fonction des circonstances. Au cours des dernières années, des occasions ont été manquées de renforcer les institutions au lieu de concentrer le pouvoir entre les mains de quelques-uns. Par exemple, les réformes et le renouvellement des principaux dirigeants des organismes économiques par des personnalités compétentes ont fait défaut, malgré des signaux d’alerte évidents. Deuxièmement, la centralisation excessive du pouvoir a ralenti la mise en œuvre des décisions et en a réduit la qualité ainsi que la responsabilité des décideurs. Troisièmement, les organismes de surveillance indépendants et le journalisme d'investigation n'ont pas été suffisamment protégés, alors même que leur travail renforce en fin de compte la crédibilité de l'Ukraine auprès de ses partenaires.

Ces mauvaises décisions ont leur importance car le succès de l'Ukraine dépend désormais autant de la résilience institutionnelle que du courage sur le champ de bataille. La tragédie de la guerre est que la critique publique est souvent confondue avec de la déloyauté. Cependant, sans une critique constructive fondée sur la bonne foi, les erreurs persistent et affaiblissent davantage le pays.

Si la guerre prend fin sans que Kiev n’engage les réformes nécessaires, à quoi pourrait concrètement ressembler une Ukraine affaiblie sur le plan institutionnel d'ici cinq à dix ans ?

Ce serait probablement un Etat souverain, mais peu performant. On assisterait à une reconstruction lente, à des scandales de corruption récurrents, à une forte dépendance budgétaire, à des institutions civiles faibles et à une émigration continue des talents. Le pays pourrait rester militairement fort, mais politiquement frustré et économiquement fragile. Il ne s’agirait pas d’un effondrement dramatique, mais plutôt d’une longue période de stagnation. Pour l’Ukraine, après un sacrifice aussi immense, la stagnation elle-même serait une tragédie.

Vous mettez en avant un risque de dérive démocratique. N'est-ce pas une conséquence inévitable de la guerre ?

Une certaine compression démocratique est inévitable en temps de guerre. Les pouvoirs d'urgence, un contrôle plus strict et un pouvoir exécutif renforcé ne sont pas inhabituels face à une menace existentielle. Cependant, cela ne signifie pas que ce phénomène soit inoffensif ou illimité. Le danger survient lorsque la centralisation temporaire en temps de guerre devient une habitude de gouvernance durable. Une telle évolution pourrait compliquer le chemin de l’Ukraine vers l’UE, qui est avant tout un ordre juridique et institutionnel, et non un club géopolitique.

Les faiblesses internes de l’Ukraine peuvent-elles être exploitées par le Kremlin ?

Absolument. C’est l’un des leviers les moins coûteux et les plus efficaces du Kremlin. Chaque scandale de corruption, chaque cas d’impunité et chaque défaillance de la gouvernance alimentent le narratif russe selon lequel l’Ukraine ne serait pas digne du soutien occidental ni de l’intégration européenne. Par conséquent, comme je le disais, une critique formulée de bonne foi n’est pas un acte de déloyauté. En réalité, ignorer ces faiblesses fait le jeu de Moscou. La réponse la plus forte au Kremlin ne passe pas par le déni, mais par une Ukraine mieux gouvernée.

La guerre en Iran aggrave-t-elle la situation que vous décrivez ?

Elle rend tout plus difficile. Elle fait grimper les prix de l’énergie, accroît la volatilité et exerce une pression supplémentaire sur les budgets déjà mis à rude épreuve de l’Europe et de l’Ukraine. La hausse des prix du pétrole génère des recettes supplémentaires pour le budget de l’Etat russe, ce qui lui permet de poursuivre plus facilement ses efforts de guerre. Parallèlement, l’attention, les fonds, le soutien militaire - en particulier les missiles Patriot - et les capacités stratégiques de l’Occident sont dispersés. L’Ukraine est confrontée non seulement à l'intensification de l'agression russe, mais aussi à la réalité que ses alliés ont une attention et des ressources limitées. Plus généralement, tout nouveau conflit majeur aggrave encore la situation diplomatique et économique de l’Ukraine.

Historiquement, certains Etats ont réussi à mener de longues guerres malgré des institutions imparfaites. Pourquoi l’Ukraine ferait-elle exception ?

L’Ukraine n’est pas le seul pays à avoir des institutions imparfaites. Ce qui la distingue, c’est qu’elle mène une guerre moderne tout en dépendant fortement du financement étranger, des armes occidentales et du soutien international. Dans ce contexte, la qualité des institutions devient un enjeu majeur sur le plan stratégique. L’Ukraine se bat non seulement pour sa survie, mais aussi pour rejoindre l’espace politique et juridique européen. La solidité de son Etat a donc une importance qui dépasse le seul champ de bataille. L’héroïsme seul ne suffit pas à bâtir un Etat européen durable.